Critiques de notre temps

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Réforme du statut de la fonction publique territoriale - Une nouvelle loi synonyme de recul des droits des fonctionnaires

Saint-Denis de La Réunion, vendredi 16 août 2019 

 

Je vais parler ce jour d'une loi publiée au Journal Officiel du 7 août 2019, traitant de nombreux domaines du statut de la fonction publique territoriale: réforme des instances de dialogue social, du cadre déontologique, élargissement du recours aux contractuels, harmonisation de l’échelle des sanctions disciplinaires, mesures facilitant la mobilité, l’égalité professionnelle entre les femmes et les hommes, ainsi que les parcours professionnels des personnes en situation de handicap. Il s'agit de la loi n° 2019-828 du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique, l'une des dernières lois fabriquées par les élus Macronistes. Des décrets d’application et des ordonnances d'adaptation de cette loi sont attendus dans les prochains mois. L'objectif de cette loi : détruire la fonction publique, territoriale ou d'état, la rendre plus productiviste, plus productive, plus efficace. 

 

Cet article se basera pour partie sur une analyse réalisée par l’Association des Maires de France et des présidents d’intercommunalité (AMF), par le Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) et par la Fédération nationale des centres de gestion (FNCDG).

 

Tout ceci, me direz-vous, n'est pas forcément synonyme de recul des droits des fonctionnaires. Parler d'efficacité n'est après tout pas un gros mot pour beaucoup de personnes ; les critiques de tant d'usagers se portant sur l'absence d'efficacité de la fonction publique. J'ai pourtant un regard très différent de ce texte, une agression contre les fonctionnaires (surtout) territoriaux et contre les organisations syndicales.

 

Je developperais ci-après les principaux reculs de ce texte de loi paru au cours de l'été, en ce mois d'août 2019.

 

- Article 10. La remise en cause du rôle des commissions paritaires pour tout ce qui traite des avis en matière d'avancement et de promotion interne.

 

- Article 34. Suppression de la commission de déontologie de la fonction publique et rôle accru de la Haute autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP), avec accroissement des obligations et des possibilités de sanctions à l'égard des fonctionnaires.

 

- Article 47. Obligation de travailler 1.607 heures par an pour pratiquement tous les fonctionnaires territoriaux sans possibilité de dérogation à la durée hebdomadaire de travail d'ici janvier 2021 ou 2022.

 

- Article 56. Encadrement du droit de grève des fonctionnaires dans certains services publics dits sensibles, avec obligation de prévenir individuellement 48 heures à l'avance pour la participation aux mouvements de grève et possibilité de sanctions disciplinaires pour les fonctionnaires n'ayant pas respecté cette obligation.

 

- Article 72. Expérimentation de la rupture conventionnelle de 2020 à 2025 avec obligation de remboursement des sommes versées si le fonctionnaire est de nouveau recruté par la collectivité territoriale dans les six années suivantes.

 

- Article 76. Possibilité de détachement d'office des fonctionnaires dont les missions ou services seront externalisés à des personnes morales de droit privé ou de droit public, sans leur demander leur avis, et renouvellement ad vitam eternam dès lors que le contrat de l'organisme d'accueil sera reconduit ou transféré à un autre établissement.

 

Ce texte est une déclaration de guerre du pouvoir macroniste aux fonctionnaires territoriaux. Loin de prendre le temps de faire des réformes consensuelles, l'acte 2 du quinquennat d'Emmanuel Macron et de son gouvernement continue d'être une déclaration de guerre contre les français. C'est une réponse énergique et unanime qu'il doit recevoir de la part des fonctionnaires et plus largement de tous les français, qu'ils soient fonctionnaires, salariés, retraités ou chômeurs.

 

Un sujet rarement abordé par le législateur

 

Cette loi va impacter et réguler le cadre d’action de 5,5 millions d’agents publics qui font vivre, chaque jour, le service public. Ces agents publics représentent ainsi un cinquième des personnes salariées en France.

 

La fonction publique constitue un domaine où le Parlement intervient rarement dans le cadre d’une loi spécifique. Au cours d’une législature, en règle générale, une seule loi est dédiée spécifiquement à la fonction publique. Au cours de la législature précédente, une seule loi spécifique à la fonction publique avait été adoptée. Il s’agissait de la loi n° 2016-483 du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires. Durant la législature 2007-2012, deux lois spécifiques à la fonction publique avaient été adoptées : la loi n° 2009-972 du 3 août 2009 relative à la mobilité et aux parcours professionnels dans la fonction publique et la loi n° 2012-347 du 12 mars 2012 relative à l’accès à l’emploi titulaire et à l’amélioration des conditions d’emploi des agents contractuels dans la fonction publique, à la lutte contre les discriminations et portant diverses dispositions relatives à la fonction publique. À la fin de la législature précédente, deux textes d’importance, les lois des 2 et 19 février 2007 ont considérablement modifié le statut mais également les institutions de la FPT. La loi n°2007-148 du 2 février 2007 a apporté plusieurs changements aux règles applicables aux agents des trois Fonctions Publiques en matière de formation, de déontologie ainsi qu’en matière de mise à disposition. 

 

De manière plus particulière, la loi n°2007-209 du 19 février 2007 a modifié en profondeur le versant territorial, en s’intéressant d’une part à son organisation institutionnelle mais d’autre part aux règles relatives à la formation et au recrutement.

 

Une loi qui impacte fortement la fonction publique territoriale mais qui a été déclarée conforme à la constitution par le Conseil constitutionnel.

 

65 des 95 articles de la loi de transformation de la fonction publique impactent directement la fonction publique territoriale et ses employeurs. Certaines de ces dispositions auront un impact financier non négligeable.

 

La loi de transformation de la fonction publique a fait l’objet d’un recours devant le Conseil Constitutionnel par 60 députés. Ces derniers estimaient que cette loi était manifestement contraire à plusieurs principes à valeur constitutionnelle notamment le principe de participation consacré par l’alinéa 8 du Préambule de la Constitution de 1946, le principe d’égalité devant la loi pour l’accès aux emplois publics consacré par l’article 6 de la Déclaration des Droits de l’Homme et du citoyen, le droit de grève proclamé par l’alinéa 7 du Préambule de la Constitution de 1946 et le Principe fondamental reconnu par les lois de la république d’indépendance des professeurs d’université. Les députés requérants contestaient la conformité à la Constitution de certaines dispositions des articles 1er, 4, 10, 16, 18, 21, 25, 30, 33 et 76 et les articles 19 et 56. 

 

Dans sa décision n° 2019-790 du 1er août 2019, le Conseil constitutionnel a écarté tous les arguments d’inconstitutionnalités soulevés par les députés et ne s’est pas autosaisi des autres dispositions. La loi a par conséquent été promulguée telle qu’élaborée et adoptée par le Parlement.

 

Je ne reprendrai dans cet article que les sujets que j'estime les plus impactants pour le fonctionnement de la fonction publique et le statut des fonctionnaires. Je passerais sous silence de nombre autres sujets qui pourraient paraître tout aussi importants à nombre d'entre vous. Ce que l'on lit d'abord dans cette nouvelle loi, c'est un nouveau rapprochement avec le code du travail, avec les dispositions du code du travail. Ainsi en est-il par exemple de l'obligation de fourniture d'une sorte de bilan social des collectivités locales à leur organe de représentation du personnel (création du «rapport social unique» à  l'article 5). Mais tout cela ne me semble être que de la «poudre aux yeux» pour masquer la réalité ; le recul des droits toujours plus nombreux, comme toutes les réformes voulues par Macron.

 

Article 10. La remise en cause de l'importance des commissions administratives paritaires (CAP)

 

L'article 10 de cette loi réorganise le fonctionnement des CAP. Disparition de l'avis préalable de la CAP sur les questions liées à l’avancement et la promotion interne. L’avis préalable de la CAP est supprimé également en cas de mutation et de transferts d’agents entre collectivités. L’avis préalable des CAP restera requis en ce qui concerne les décisions individuelles en matière de licenciement d’un fonctionnaire ou en matière disciplinaire. Et les représentants au CAP pourront assister les fonctionnaires dans l’exercice des recours administratifs contre les décisions individuelles défavorables prises en matières d’avancement, de promotion, de mutation.

 

La création des comités sociaux territoriaux leur permettra de formuler un avis sur les lignes directrices de gestion prévues par l’article 30 de la loi dont l’objet est de fixer les critères à l’aune desquels les autorités territoriales prendront les décisions individuelles en matière d’avancement et de promotion. 

 

Evidemment, cette réforme favorise les représentants des employeurs. Pour l’établissement des listes d’aptitude au titre de la promotion interne le président du centre de gestion pourra se faire assister du collège composé des représentants des employeurs des collectivités affiliées.

 

A noter egalement à l'article 32 la suppression des conseils de discipline de recours et de la procédure disciplinaire d’appel. Dans leur grande bonté, le législateur LaREM permet malgré tout que les agents contestant une sanction pourront toujours saisir le tribunal administratif territorialement compétent.

 

Article 34. Sous prétexte de renforcer et de redéfinir les contrôles déontologiques dans la fonction publique, suppression de la «Commission de déontologie de la fonction publique» et modification du rôle de la «Haute autorité pour la transparence de la vie publique» (HATVP)

 

L'article 34 a pour objet de redéfinir certaines des règles déontologiques applicables aux agents publics, introduites préalablement par la loi n° 2016-483 du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires.

 

Bizarrement, alors que les questions de déontologie devraient être au cœur des préoccupations de ce gouvernement après les affaires de Rugy, bien au contraire, ce gouvernement fait disparaître les commissions de déontologie et à la place fait porter aux fonctionnaires un controle exacerbé de la HATVP. 

 

L'HATVP donnera donc son avis sur tout départ d'un fonctionnaire vers le privé lucratif, création ou reprise d'une entreprise, ou retour ou de réintégration d'un fonctionnaire (lorsque cet agent exerce ou a exercé au cours des trois dernières années une activité privée lucrative). C'est au fonctionnaire de saisir préalablement la HATVP et le fonctionnaire peut faire l’objet de poursuites disciplinaires lorsque l’avis rendu par la Haute Autorité n’est pas respecté. 

 

Ces sanctions s’appliquent également en l’absence de saisine préalable de l’autorité hiérarchique. Lorsqu’elle n’a pas obtenu les informations nécessaires ou qu’elle constate que son avis n’a pas été respecté, la Haute Autorité informe l’autorité dont relève l’agent dans son cadre d’emplois d’origine pour permettre la mise en œuvre de poursuites disciplinaires.

 

Article 47. Fin des dérogations à la durée hebdomadaire de travail de 35 heures dans la fonction publique territoriale (1.607 heures)

 

Jusqu'à présent, par dérogation aux règles de droit commun, l’article 7-1 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 prévoyait la possibilité de maintenir des régimes de travail plus favorables aux agents, c’est-à-dire inférieurs à la durée légale, à la double condition qu’ils aient été mis en place antérieurement à l’entrée en vigueur de la loi n° 2001-2 du 3 janvier 2001, et que cette dérogation ait été formalisée par une décision expresse de l’organe délibérant de la collectivité, après avis du comité technique. Le temps de travail effectif moyen, dans la fonction publique territoriale, pouvait ainsi être inférieur aux 1 607 h annuelles. L'article 47 supprime ces régimes dérogatoires à la durée légale du travail.

 

Seuls sont exclus les régimes de travail établis pour tenir compte des sujétions spécifiques auxquelles sont soumis certains agents publics (travail de nuit, le dimanche, jours fériés, travail pénible ou dangereux, etc.) et certains cadres d’emplois (enseignement artistique ou pompiers). Les nouveaux cycles de travail devront être mis en œuvre à partir de janvier 2022 (communes) ou 2023 (départements et régions).

 

Article 56. Encadrement du droit de grève dans certains services publics 

 

Le droit de grève des agents publics appartenant à six secteurs des services publics se trouve encadré. Ces secteurs où est instauré un droit à la continuité des services public sont :

la collecte et le traitement des déchets des ménages ;

− le transport public de personnes ;

− l’aide aux personnes âgées et handicapées ;

− l’accueil des enfants de moins de trois ans ;

− l’accueil périscolaire ;
− la restauration collective et scolaire ;

 

Les agents devront indiquer leur intention de participer à la grève au plus tard 48 heures avant le début de la cessation concertée du travail. Dans le cas où un préavis de grève a été déposé et en vue de l’organisation du service public et de l’information des usagers, les agents des six secteurs précités devront informer, au plus tard quarante-huit heures avant de participer à la grève l’autorité territoriale ou la personne désignée par elle, de leur intention d’y participer.

 

La posture de l’agent qui se déclare gréviste ou qui est gréviste, est très encadrée et susceptible de constituer une faute disciplinaire. L’agent qui a déclaré son intention de participer à la grève et qui renonce à y prendre part doit en informer l’autorité territoriale au plus tard vingt-quatre heures avant l’heure prévue de sa participation afin que celle-ci puisse l’affecter (même chose pour l’agent qui participe à la grève et qui décide de reprendre son service).

 

Encourt une sanction disciplinaire l’agent qui n’a pas informé son employeur de son intention de participer à la grève ou qui n’a pas exercé son droit de grève dès sa prise de service. Une sanction disciplinaire peut également être prise à l’encontre de l’agent qui, de façon répétée, n’a pas informé son employeur de son intention de renoncer à participer à la grève ou de reprendre son service. 

 

Article 72. Expérimentation de la rupture conventionnelle dans le secteur public

 

A titre d’expérimentation, il est prévu d’appliquer le dispositif de rupture conventionnelle à titre expérimental pendant 5 ans, à compter du 1er janvier 2020 jusqu’au 31 décembre 2025.

 

Le fonctionnaire qui, dans les six années suivant la rupture conventionnelle, est recruté en tant qu’agent public pour occuper un emploi au sein de la collectivité territoriale avec laquelle il est convenu d’une rupture conventionnelle ou auprès de tout établissement public en relevant ou auquel appartient la collectivité territoriale, est tenu de rembourser à cette collectivité ou cet établissement, au plus tard dans les deux ans qui suivent le recrutement, les sommes perçues au titre de l’indemnité de rupture conventionnelle.

 

La même disposition étend le bénéfice de l’assurance-chômage aux agents publics volontairement privés d’emploi.

 

Article 76. Détachement d'office des fonctionnaires dont les missions ou services sont externalisés.

 

Au titre du chapitre 2 de cette loi, intitulé «Sécuriser les transitions professionnelles en cas de restructuration», l'article 76 prévoit que lorsque l’activité d’une personne morale de droit public employant des fonctionnaires est reprise par une personne morale de droit privé ou par une personne morale de droit public gérant un service public industriel et commercial, les fonctionnaires exerçant cette activité peuvent être détachés d’office, pendant la durée du contrat liant la personne morale de droit public à l’organisme d’accueil, sur un contrat de travail conclu à durée indéterminée auprès de l’organisme d’accueil.

 

En cas de renouvellement du contrat liant la personne morale de droit public à l’organisme d’accueil (ou en cas de conclusion d’un nouveau contrat entre la personne morale de droit public et une autre personne morale de droit privé ou une autre personne morale de droit public gérant un service public industriel et commercial), le détachement du fonctionnaire est renouvelé d’office.

 

C’est le second cas de détachement d’office d’un fonctionnaire inscrit dans le statut. Le précédent, introduit par la loi du 20 avril 2016, relatif à la déontologie, permettait à une autorité territoriale de détacher un fonctionnaire suspendu qui fait l’objet de poursuites pénales. 

 

Voilà certaines des principales dispositions réformant le statut des fonctionnaires, notamment ceux appartenant à la fonction publique territoriale, issues d'une loi votée et publiée au plus fort de cet été. Au vu des reculs des droits des fonctionnaires, je pense qu'on peut se préparer à des mouvements de grève de grande ampleur à la rentrée de septembre. Je pense ou plutôt je l'espère. À défaut, Macron aurait tout gagné et plus rien ne l'arrêtera dans la remise en cause des droits des travailleurs et des fonctionnaires de notre pays.

 

 

Saucratès



16/08/2019
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